La crisis económica ha provocado una serie de medidas presupuestarias que han afectado a la gestión de los Recursos Humanos (RRHH) de las administraciones públicas, disminuyendo el capítulo primero del gasto de sus presupuestos, por su descenso de efectivos y por la congelación y minoración retributiva.
Esta política de “adelgazamiento” del sector público, si bien ha dado resultado desde la óptica de contención del gasto, ha generado no escasos problemas de gestión en los organismos administrativos y empresas públicas, pues a pesar de disponer de un inferior número de efectivos, han debido dar idénticos servicios, si no más, que en el periodo anterior a la crisis. De ahí que muchas administraciones hayan acudido a diversas fórmulas para la prestación de los servicios públicos, no siempre exitosas y algunas de dudosa legalidad como se ha acreditado a posteriori, tras la judicialización derivada de su implantación.
Un análisis de la tasa de reposición de la última década pone de relieve una clara limitación de la misma, inicialmente en los años 2009 y 2010, cuando se fijaron en un 30% y un 15%, respectivamente, y se endurecieron las excepciones a esa tasa de reposición genérica. Posteriormente, se mantendría dicha tendencia impidiéndose la contratación de nuevo personal en las Leyes de Presupuestos del Estado de los años 2012, 2013 y 2014, salvo las que procedieran de ofertas de empleo público anteriores y se establecían claras limitaciones a las contrataciones de personal laboral temporal y nombramiento de funcionarios interinos.
El resultado de dichas medidas fue que, después del máximo histórico del año 2010, con 2.698.628 empleados públicos, se ha producido un descenso de 348.000, solo en los años 2012 y 2013 (según datos del Banco de España). Posteriormente, se ha ido atenuando ese descenso y en enero de 2017 el número de empleados públicos es bastante similar al del año 2007. Ha de destacarse que ha sido la administración local la que ha sufrido el mayor descenso de su personal.
Para contrarrestar esta falta de efectivos (atenuada por el incremento de la jornada laboral mínima hasta las 37’5 horas en cómputo semanal) se han llevado a cabo alternativas para cumplir con los objetivos y servicios públicos cuya gestión tienen encomendados las administraciones.
Dentro del orden estrictamente laboral, se ha producido una interpretación flexible de las “necesidades urgentes e inaplazables” que permitían la contratación temporal de personal laboral y de funcionarios interinos, lo que ha implicado una precarización del empleo público, y dificultades de encuadrar dichas contrataciones con la estricta tipificación de los contratos temporales laborales. La consecuencia evidente ha sido el incremento del número de interinos por vacante o de trabajadores indefinidos no fijos en las administraciones públicas, por fraude en la contratación. Adicionalmente, esta situación ha provocado otra controversia jurídica no resuelta de forma satisfactoria, toda vez que de conformidad con la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 29 de octubre de 2010, existe la obligación de incluir en las ofertas de empleo público anuales, las plazas ocupadas por personal interino; obligación que parece colisionar con las prohibiciones de incorporación de nuevo personal que han sido habituales en las referidas Leyes de Presupuestos. Además, este incremento de estas situaciones de transitoriedad ha coincidido con la aplicación por los Tribunales españoles de la jurisprudencia del TJUE que prescribe la indemnización por la finalización de los contratos de interinidad.
Otra de las posibilidades usualmente utilizadas en este periodo ha sido la externalización de diversos servicios, que si bien no plantea problemas de legalidad si se lleva a cabo respecto de servicios individualizados y con organización y medios propios de la entidad contratista (limpieza de viales públicos, mantenimiento de zonas verdes, etc.), sí que se encuentran en la frágil línea divisoria entre la contratación administrativa y la laboral en los supuestos de trabajadores autónomos, generalmente profesionales, que prestan sus servicios con habitualidad y exclusividad para la administración contratante. En ese sentido, se ha incrementado la judicialización de dichas relaciones jurídicas, así como las sentencias declarativas de laboralidad de vínculos inicialmente administrativos. También han generado notorias problemáticas judiciales las externalizaciones de servicios que constituyen la propia actividad de la administración, dada la expansiva tendencia jurisdiccional hacia la cesión ilegal de mano de obra, a pesar de que las empresas contratistas eran entidades de gran implantación, capacidad económica y especialización en el sector de servicios.
En definitiva, esta huida del derecho laboral ha tenido un efecto “boomerang”, con la conversión en trabajadores indefinidos no fijo de “falsos autónomos” o de empresas subcontratistas.
Parece evidente que el legislador nacional se ha percatado de esta problemática y ha introducido en la LPGE de 2017 medidas que pretenden paliar estas prácticas. Así, la disposición adicional 26ª establece limitaciones a la incorporación de personal laboral procedente de empresas subcontratistas; y la disposición adicional 34ª regula la exigencia de responsabilidades de los órganos competentes en materia de personal respecto de los incumplimientos en la normativa de la contratación laboral temporal. En la misma línea hemos de citar el artículo 308 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público.
La situación de nuestros organismos públicos es, en términos generales, de una evidente falta de recursos personales, y unas necesidades que cumplir superiores a las que sus medios les permiten. Sin embargo, no se han implantado medidas que puedan corregir esta evidente disfunción, al menos para aquellas entidades públicas que estén en una situación económica saneada. Ante tal situación, se precisan medidas organizativas de mejora de los RRHH. La incentivación de los empleados públicos, tras sus minoraciones salariales e incremento de jornada, se hace imprescindible, estableciendo planes de carrera profesional tanto horizontal como vertical.
También se ha de proceder a planteamientos de consolidación de empleo temporal, de conformidad con lo establecido en la disposición transitoria cuarta del Estatuto Básico del Empelado Público, si bien, no ignoramos las problemáticas que pudieran surgir para la cobertura de dichos puestos respecto de sus actuales ocupantes. No obstante, es evidente que se precisa regular las situaciones de interinidad prolongada, a mayor abundamiento, requerida para no crear injusticias respecto a la promoción interna, por la imposibilidad de que este personal “precarizado” tenga esta posibilidad de promoción, hoy vedada (aunque es una limitación a cuestionar).
Igualmente, se hace necesario retomar con mayores bríos la aplicación de técnicas de definición y valoración de puestos de trabajo, pues como consecuencia del ingreso de profesionales a través de estos procesos llamémosles, “irregulares”, se han incrementado los puestos de trabajo “no valorados” tanto respecto de sus retribuciones, como de su contenido y responsabilidades. Igualmente, esta fórmula reparadora no está exenta de dificultades, como la limitación del incremento de masa salarial, o la aplicación de las minoraciones que procedan a quienes resulten en la valoración con un salario inferior al que cobran en la realidad. Debate éste que excede, por su profundidad, de estas reflexiones generales que pretendemos compartir.
En definitiva, se espera una continuidad de incertidumbres, controversias y disfunciones en los RRHH de nuestros organismos públicos, pero asimismo, plagado de retos para superar la situación actual de los mismos y cumplir con las funciones públicas que han de desempeñar.
José Javier Cabello Burgos, Auren Abogados, Director Derecho Laboral Sector Público
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